國庫空虛,國有土地活化利用成為另一個籌措財源的捷徑。這幾年大面積(500坪以上)國有土地透過設定地上權等方式進行活化利用,讓政府收取權利金、租金補充拮据的財政,以去年為例,光是12件招標設定地上權的案子、標脫8宗後,就讓政府賺進20億元。只是將土地視為「資產」,透過轉租或變賣獲利,也讓民間團體與學者憂心,大筆國有土地私有化,將影響整體城市發展,同時變相助長土地炒作。

早期國有財產局(現已改制為國有財產署)處理國有土地時以「出售」作為基本態度,只是國有土地出售同助長了土地炒作因此引發民怨,1990年政府召開全國土地會議,才定調國有土地「只租不賣」等原則。但所謂的「只租不賣」,實際上仍開了專案讓售的後門,例如2006年國有財產局標售信義聯勤,得標的新光人壽以總價64億買下,進而帶動台北市房地產飆漲,讓民間再度批評政府帶頭炒地。

迫於民間壓力,政府邀集產官學界研討後做出「大面積國有土地以永續經營為目標」等結論,只是一直到2010年行政院才正式宣佈500坪以上大面積國有土地禁止標售。而光是20062009年間出售的國有土地總數就高達788公頃,讓原本屬於全民共有的國有土地大筆流入私人財團手中。

即使是法定限制500坪以上大面積國有土地禁止標售,但國有土地仍然不斷透過設定地上權、都市更新等方式流入私人手中。以台北市為例,捷運善導寺附近高達1091坪的眷地,就打算以設定地上權70年的方式標租出去,捷運科技大樓站附近1033坪的將官眷舍則是設定地上權50年,預計改建為商務旅館和辦公室。

面對政府不斷將都市大面積土地以設定地上權方式交給私人開發,台大城鄉所所長黃麗玲痛批,雖然設定地上權並非出售,但是隨隨便便就是50年、70年,等於是二、三個世代這麼長的時間,「這跟賣掉有什麼兩樣?」黃麗玲直言,一個城市的變遷過程中,需要大筆的土地來配合城市變化,而國有土地正是應該拿來作為引領城市變遷之用,但是現在卻不斷被改作為商場或是旅館,讓都市發展的想像被侷限。

淡江大學建築系教授黃瑞茂也憂心都市內國有土地的私有化對於城市發展相當不利,他指出許多國家都是儘量擴充手上擁有的國有土地數量,「因為當城市發展面臨調整時,政府才有足夠土地能夠主導。但是台灣的城市發展卻缺乏長遠願景,才會把國有財產當房地產經營,不斷出售、出租手上的國有土地。」

「而且當大筆土地被作為單一使用,城市裡只有商場和旅館時,都市就業人口的選擇也就跟著減少,多數人只能去當雇員。這些商場也扼殺了小型、多元的商業活動的可能。」黃麗玲指出,加上這些商場、旅館帶動周邊土地價格飆升,結果政府說要抑制房地產炒作,但做的事情和財團建商卻沒有兩樣。

當都市內的國有土地都作為同樣的開發用途,也會出現互相牽制的結果,「例如當年京華城剛開幕時一度風光,後來附近的台北101出現,京華城反而逐漸沒落。」黃瑞茂表示,一個城市的商業能量有限,過多的商場反而會出問題。

黃瑞茂也強調,台灣目前面產業轉型的關頭,而城市作為世界競爭的標的,城市發展與經濟轉型的配合至關重要。土地活化如何能夠與城市發展相互配合,需要更多的討論與規劃,但現在的政府卻只會「拿土地去套現,賺了錢又亂花。」

都市更新受害者聯盟理事長彭龍三則直言,把土地當成商品交易套現,等於放棄土地的多元價值。沒有考量到土地上頭的人,以及都市的生活機能。「土地上頭應該要能夠容許更多元的生產模式和公共使用,但是政府並沒有做出長遠的規劃來使用土地,僅僅只是變賣國土。」彭龍三痛批,唯一會把祖產拿去賣掉的,也只有敗家子而已。

「對一般民眾而言,國有土地的相關政策似乎離自己很遙遠,因為大家都會覺得,國有的就是『政府的』,但是國有的應該是『全民的』。」彭龍三說道,但是當政府把國有土地當成商品買賣後,犧牲的是土地上生活的人與歷史,還有城市發展的可能,最後「土地的價格越高,人的價值越低」,影響的是每個人的生存。

國有土地發展失衡,放任管理單位賤租賤賣,根本原因就出在國產署不善都市規劃卻握有大筆土地,權能失衡。而相關各部會業務缺乏整合,造成「規劃」在國土活化整體發展中缺席,只有財務招商計劃。

以華光社區為例,目前中央政府對於這片土地的開發並沒有一個具體的想像,而實際必須承擔這片土地開發後的結果的台北市政府,在跨部會的討論中卻遭到邊緣化。華光社區訪調小組成員黃舒楣指出,這片國有土地的活化、發展,撥用機關法務部僅僅處理地上騰空,而國有財產署則是取回土地後等著下一次的撥用、標租,台北市政府只能配合未來使用進行都市計畫變更,而到目前為止土地究竟要做為何用,仍沒有明確方向,只知道應該會朝「商場、觀光飯店」去開發。

雖然對於土地活化沒有具體構想,但根據國有財產開發基金102年預算資料顯示,為了騰空這片土地,國有財產署已先向銀行借了13千萬來進行合法眷舍補償及地上物拆除,這筆欠款預計以地上權權利金來償還。黃舒楣直言,華光的案子凸顯國有土地活化的弔詭,在沒有確切規劃的前提下為了騰空土地,因此先向銀行借貸,這筆借款反而讓政府有了開發期程的壓力,回過頭來必須更積極的處理地上佔有的問題。國有土地活化儼然成為「為了開發而開發」。

黃瑞茂也直言,國有財產署並非規劃專業,「那它就不要亂賣土地,而是讓地方與中央對於都市發展有具體想法,並且經過完整的評估,有產業、有數字之後,再去跟國有財產署要地。」而不是像現在這樣經由國有財產署自行委託顧問公司評估後公開招標,完全不顧整體都市發展。

另外由於國有財產署每年都定下了活化國有土地的業績目標,為了讓國有土地能夠順利標租,只能不斷修改標租條件,黃舒楣指出,以國有財產署景美財訓所標租為例,前兩次流標後,國有財產署修改招標內容,將分回的樓地板面積從265百坪調降為169百坪,設定地上物的期限也從50年延長到70年,基地配置的規範也放寬。為了鞏固民間對於地上權開發模式的信心、達成業績目標,國有財產署割地賠款只求廠商來投標。

相較於北歐國家,政府有資金和土地能夠自行規劃國有土地發展方向,台灣政府因為缺乏經費自行推動土地發展,因此只能依賴BOT等方式,由私人介入協助。但引進私人協助開發,並非不能兼顧公共使用,揪甘心台北都會發展研究中心成員吳若瑩指出,以台北市公辦都市更新為例,台北市政府目前將公辦都更後分回的房地規劃為公營出租住宅,解決都市的住房問題。換句話說只要公部門有意願,在招標過程中都能夠設定部分房地挪做公共使用的條件,讓公有地活化兼顧公共利益。「不過國有財產署只擔心標不出去,所以寧願一直放寬條件。」

國有土地活化讓都市地區充斥觀光飯店與商場,黃舒楣感嘆,香港就是一個依靠推動房地產,搭配觀光與金融發展的實例,透過高地價高房價,政府無形中課扣高稅,和地產霸權連成一氣。因為藉著房地產維持經濟,缺乏其他產業活動,香港早已出現商辦過剩、轉做旅館或短租公寓等狀況,而因為房地產炒作衍生出房價過高、貧富差距過大等社會問題。「台灣現在也朝香港的樣子邁進,但是一旦城市觀光的熱潮不再,都市的發展又該如何維繫?」

吳若瑩也痛批政府以賤賣祖產變現的作法,其實突顯出政府在山窮水盡時無力提出創新的發展策略,只能找到一根浮木就緊抓著不放,而且以為賣地套現可以暫時解決問題後,更出現行政惰性,反覆使用同一套模式讓帳面上發展數字亮眼,實際上卻是製造出更多問題罷了。

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  • 這段好像怪怪
  • "1990年政府召開全國土地會議,才定調國有土地「只租不賣」的原則。但所謂的「只租不賣」,實際上仍開了專案讓售的後門,例如2006年國有財產局標售信義聯勤,得標的新光人壽以總價64億買下,進而帶動台北市房地產飆漲,讓民間再度批評政府帶頭炒地。"

    信義聯勤是公開招標,好像不是專案讓售(它並沒有先租再讓售)?
    1990年的只租不賣原則?但2002到2005的國有土地賣超兇,每週國產局各分處的網頁都是又多高價標脫的新聞說。不知版主的消息來源是什麼....好像跟我接收的訊息不同........
  • 喔 抱歉 應該是我筆誤"實際上仍開了專案讓售的後門" 應該是"實際上仍開了專案讓售「等」後門"
    在這個原則下,其實還是讓國有土地繼續被專案讓售 標售 讓國有土地落入私人手中
    文章之後也是在討論只租不賣其實只是空號,一直到2010年才有500平以上大面積國有土地禁賣,和您的認知並沒有不同

    謝謝

    zooey 於 2013/05/14 15:07 回覆

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